接下来的问题便是：如何建构宪法精神的恰当含义。

数字政府最终赋能教育、社会保障等民生领域，增进社会福利，社会公众是数字治理的最大受益者。巡查与现场检查是传统治理的主要方式，数字治理模式下，政府主要通过数据系统发现违法行为，提示相对人陈述、申辩及接受处罚，相对人可以通过数据系统自动接受处罚，甚至数据系统可以自动生成处罚决定书。

第二，重构行政程序，促进政府治理规范化。数据系统已有的证据材料，即使法律赋予相对人提交该证据材料的责任，相对人也无必要重复提交。目前，我国已出台个人信息保护法，部分地区出台了数字领域的条例，如《深圳经济特区数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》等。公民随时、随地可以申请办理政务事项，数据资源共享减轻了公民提交证据材料的责任，公民获取政务服务更方便、更快捷，成本也更低。公共决策不再是少数人的决策，多元主体共商共治共享。

国家建设数字政府的思路是依托全国一体在线政务服务平台，该平台由国家、国务院各部门、各地方三个互有分工、互联互通的子政务平台融合构成。推行互联网+监管，行政机关利用海量数据分析社会守法情况，利用大数据发现违法行为及查明违法事实，行政执法能力与效能将大幅提升。公共政策限制属于一般公法而非宪法原因，之所以这样说，是因为它对私人雇员吹哨的保护是有条件的和政策性的，即政府为达到特定目的、针对特定事项、特定主体而做出的有明确限定的保护，并不具有第一修正案意义上的那种普遍性和刚性特征，也不是出于防备政府权力、保护个人自治、真理发现或者维护民主机制运转这种典型的第一修正案目的。

二是区分内容的公私——公共言论与私人言论。可以说，雇员言论的公私区别问题，并非理解宪法与部门法关系的一个或然性论据，而是某种具有历史基础的法律理论的一个具体表现。从我国法上来看，受母法论宪法观的影响，这种区分总体上是不存在的，既显示了两种法律制度的不同，也导致我们在理解美国做法时容易出现偏差。这是一个想当然的理解，它暗示吹哨雇员无论公私身份都受到宪法言论自由的保护。

庞德（Roscoe Pound）认为关系性是普通法的一个特征。抽离了法律关系要素的价值，才能发挥对所有法律关系的辐射效力。

当然，笔者并不认为庞德的论述仅仅适用于普通法，它其实讨论的是雇佣关系的一般特征。这也可以说是一种结构主义的观点。最先明确表述这一规则的是霍瑞斯·伍德（Horace Wood）（所以又称伍德规则），他指出：普通的或无固定期限的雇佣应被首先认为是自由雇佣……如果当事人没有共同将雇佣限定为某一固定和有限的期间，那它就是无固定期限的，任何一方当事人可随意终止。换言之，该法仅保护特定的联邦雇员吹哨，并不是一般性地保护所有公私雇员的吹哨行为。

但私下评论很少产生这方面的问题，因而很难为解聘公共雇员提供理由。联邦上诉法院认定，塞巴洛斯的言论与他的分内工作高度相关，扰乱了正常工作秩序，不属于第一修正案的保护范围。第二，言论内容属于社会、政治事务等公共关切（public concern）事项。这种关系以彼此信赖为基础，并会形成心照不宣的期待，因此雇主和雇员的权利义务并不完全取决于各自的意愿和契约。

例如，在涉及雇员（劳动者）言论的不少判决书中有这类语句：（劳动者）有发表意见的言论自由劳动者作为社会公民享有言论自由劳动者作为公民享有言论表达的自由，这种表达自由不因表达手段的不同而改变，言论自由在劳动关系中也应该得到保障。对公共事务的激烈批评是言论自由，应当给予严格的保护，而私人职场中口无遮拦既不是言论自由，也不值得鼓励，这两种场合中的言论至少在理论上是完全不同的类型。

此案辗转打到联邦最高法院。这篇文章刊发后引发轩然大波，引来本社员工、读者及其他媒体的激烈批评。

所以，传统的做法是区分不同的法律关系，一方面给予吹哨雇员金钱补偿，正像举报人奖励法（Qui Tam Laws）所做的那样。公私区别的另一个渊源，是16、17世纪民族国家的建立所形成的国家权力与个人生活的紧张。比如宪法第十四修正案关于平等保护的规定，可以做出同样的理解，即宪法意义上的平等权只是政府的义务，对私人主体施加平等保护的义务是一个日常立法问题，私人雇主并不承担像公共雇主那样严格的反歧视义务。例如，在宪法与劳动法对于言论争议的对待方式上，多数学者将雇员（或劳动者）在劳动关系中的言论也视为宪法言论自由的表现形式。法律对不同情况的对待方式可能是极为不同的，在多数情况下涉及能否受到宪法保护的问题，而不只是保护程度的差异问题。这一方面在公共雇员吹哨上设定了比联邦《吹哨人保护法》更严格的程序限制，另一方面把私人雇员吹哨纳入了保护范围，但仍然需要以穷尽内部程序为条件。

美国法对言论的保护是按照法律关系来区分的，依据主体和内容的不同设定权利和义务，而不认为宪法言论自由对部门法有一般性的约束效力，部门法对雇员言论的保护也并非宪法权利的具体化。这种表达方式虽然猥琐，但没有受到来自政府的任何处罚。

主体的身份是与其对立面相伴而生的，应当根据其关系的特定性来规范其行为。皮克林揭露学区管理层腐败的言论，与他自己的本职工作没有直接关系，不影响工作秩序，因而被认为无疑属于公共关切事项。

但是从美国法来看，这是一种误解。该案对公民与雇员身份的区别，以及对言论性质是否属于公共关切的判断，揭示了宪法言论自由的重要特征。

二是区分内容的公私，即言论自身属于公共言论还是私人言论，是与雇主利益无关的言论还是与雇主利益冲突的言论。第一，它们都只是公法政策或普通法上的限制，而不是来自宪法第一修正案的要求。母法论宪法观及其两个渊源，都不强调区分雇员的公私身份和言论内容的公私性质，都以宪法对部门法的统摄效力为基础，在不同程度上将雇员言论视为宪法言论自由在劳动关系中的具体化。案件上诉到联邦最高法院，皮克林终获胜诉。

这意味着，在不存在公权力压制风险的场合，是不存在宪法权利的，雇员的言论在私人劳动关系中不产生宪法问题。言论自由属于宪法层次上的公民权利，公司员工就公司的失当或违法行为予以揭露当然属于公民行使言论自由权的范畴。

这种理解方式与我国的母法论宪法观形成了鲜明的对照。刊发此文的评论板块编辑班奈特（James Bennet）被迫辞职。

斯通女士的言论自由不会受到政府的限制，但她的私人雇主也有自由解雇她，这两者作为两个不同的法律关系在美国法中是不冲突的。国家行为原则对这种理解具有关键性意义。

也就是说，即便雇员的言论符合前两个要求，法院还会权衡言论是否超过了政府作为雇主维持日常工作秩序的利益。之后，他被调换岗位和任职地。政府可以采取措施保证工作纪律和融洽的关系，但如果她的言论干预工作运行，或转移工作人员的注意力，那么其言论是可以受到限制的。作为公民的第一修正案保护的言论自由，是为了防备政府压制的风险，其防护强度具有刚性特征，一般较少考虑言论者的动机、内容的真实性，并排斥政府主张的公共利益理由。

检察部门上诉到联邦最高法院，最高法院推翻了巡回上诉法院的判决，认定当公共雇员发表的言论与他们的职责相关，就不是在以公民身份言说，不是以第一修正案为目的，宪法不能使他们的言论免于雇主的限制。公、私之别是理解美国雇员言论问题的一把钥匙，它包括两个方面：一是区分主体的公私——公共雇员和私人雇员。

1935年《国家劳动关系法》（National Labor Relations Act）保护劳动者为争取工作条件和福利而与雇主谈判的权利，并不是如有学者所认为的那样，是宪法言论自由的具体化，否则，该法就不会仅仅特定地保护工会会员通过集体行动（concerted activities）改善待遇的权利，其并不保护雇员个人谈判或在媒体上针对雇主的言论。但是，抽离了规范要素的客观价值，怎能担当裁决纠纷的规范依据呢？用客观价值裁量具体纠纷，对于宪法解释和权衡技术而言可能是一个巨大而不必要的麻烦。

例如根据2002年《萨班斯—奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act of 2002，以下简称《萨班斯法》），公众公司的雇员针对内部人员的特定违法事项依照特定程序的吹哨行为，可以豁免公司的人事报复。基于此，总体来看，美国法在雇员言论问题上呈现出一种更为清晰，也更具有实践意义的宪法-部门法关系模式。

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